黄海波：美国“福利改革”对宗教公益参与的推动及其争议（上）

在西方国家，宗教组织特别是基督教的教会、宗派与堂点等，一直就是社会慈善事业的重要提供者。甚至从现代专业社会福利的形成历史看，各种专业性的社会工作方法也并非起源于国家行政管理，而是源自基督教慈善组织的发展；由宗教神职人员推动与成立的自愿组织，除了满足各种社会需求以外，也发展出现代社会公益服务的工作模式（王顺民，1999：20）。宗教与社会慈善、社会服务之间的密切关系，是获得普遍认可的事实。然而，上世纪九十年代以来，美国在宗教与社会福利事业的关系方面，引发了与以往迥异的关注与大量争论。这些争论并非由这个关系本身导致，而是美国社会福利政策改革的产物。这个改革中与宗教有关的核心事项，是1996年通过的《个人责任与工作机会协调法案》（Personal Responsibility and Work Opportunity Reconciliation Act，PRWORA）中的“慈善选择”条款（Charitable Choice），与2001年成立的“白宫信仰和社区行动计划办公室”(White House Office of Faith-Based and Community Initiatives)。本文在美国社会福利体制发展演变的背景下，对福利改革方案中涉及宗教的“慈善选择”条款及相应的制度安排作比较完整的介绍，并概述了当前学界对这一问题的若干讨论与争议。

 

 

现代美国的社会福利制度，是从20世纪30年代开始逐步发展起来。其间，国际、国内政治、经济形势变化频繁，各种政治理念与经济、社会思潮此起彼伏，民主党、共和党和相关利益团体之间的博弈也十分激烈，在上述种种因素的综合作用与影响下，美国社会福利制度与具体政策经历了一系列的变化与调整。近一个世纪以来美国社会福利制度的变迁，可以清晰地勾画出这样一条脉络，即从20世纪初开始，国家在社会福利保障中的主导地位逐步加强，至70年代达到顶峰；80年代起国家逐步放权，福利与慈善供给的责任不断向州、县市与民间组织转移。国家，主要是联邦政府的力量，在社会福利与慈善事业中的直接影响之增减，形成一条近似的“倒U形”曲线。

 

从建国一直到20世纪20年代，美国在社会福利方面奉行政府不干预的原则。由于美国人对政府力量有一种本能的厌恶和警惕，认为任何政府的福利计划都是对市场的不必要的干扰；信奉通过个人奋斗而获得成功，而不是依赖政府来处理各种问题；因此，对穷人的救助也应当来自家庭、社区、教会和其它民间慈善团体；政府对此类事务的介入，只会被认为干涉了公民社会的自由与独立性。无论是政府还是民间，都认为政府在个人的生活与福利方面，其介入应尽可能受到限制甚至达到完全不存在的程度（Wineburg et.al.2008）。虽然20世纪初随着工业化和城市化的迅速发展以及移民数量的大规模增长，单纯依赖分散的、资源有限的民间社会慈善服务已难以满足需求，各州相继承担起部分社会福利事业，但是，这一时期美国始终不存在全国统一的社会福利制度与相关的方案。这种以民间自助为主的社会慈善救济模式，反映了美国政治理念中以维护古典自由主义价值体系为特征的“保守主义”传统，其基本思想是强调个人责任、信奉自由放任、主张有限政府等，对待政府插手的社会福利事务大多持否定态度（崔宝安，2009）。

 

直至经历了20年代末“大萧条”的打击后，美国人的传统政治理念才发生了深刻变化，认识到联邦政府应当承担起调节经济与保障公民的社会福利之责任。罗斯福“新政”就是这种政治理念变化的直接反映；1935年通过的《社会保障法》，宣告了以全国性社会保险和公共救助计划为特征的美国现代社会福利制度的诞生。从30年代至70年代，美国联邦政府在社会保障和社会福利事业中的力量，依托1935年《社会保障法》的基本框架而不断拓展，它标志着主张加强政府干预的现代自由主义---社会自由主义在这一时期的主导地位（崔宝安，2009）。1964年约翰逊总统提出“伟大社会”计划（Great Society）,宣布无条件“向贫困开战”（War on Poverty）,由美国联邦政府为主导的社会福利制度扩张达到了顶峰。至70年代中期,美国已经形成了一套比较完善的社会福利体系,建立起了一个高覆盖的社会安全网。可以说，从20年代末到80年代初的五十年间，美国的社会福利供给与管理是一个不断向联邦政府集中的过程。

 

但是，不断膨胀的社会福利支出加重了美国联邦政府的财政负担，而70年代的高通胀与石油禁运对经济的冲击，以及其它诸如人口老龄化、贫富差距扩大等社会问题，更使社会福利体制雪上加霜。因此，80年代里根就任总统期间，着力推行具有保守主义色彩的“新联邦主义”(New Federalism)政策，改革社会保障制度，缩小联邦政府干预社会福利的规模，克服过度福利带来的种种弊端，强调州、地方政府和社会团体应当更多地担负起社会保障的责任（黄安年，1998：217）。从里根政府开始，新保守主义逐步取代社会自由主义而成为延续至今的美国政治理念的主流。在社会福利政策方面，从80年代开始走上了一条与罗斯福“新政”所开创的传统不同的道路，即把社会福利、社会救助与社会服务的责任与权力转移和下放给各州与地方政府，并进一步通过政府购买服务合同而支持民间社团在福利供给上发挥更大的作用，力图整合各层次、各方面力量投入到社会福利中来，而联邦政府只保留对此类公共产品之生产与供给的监督职能，从而开启了美国社会福利体制的“去集中化”和“私人化”的过程。

 

在这个放权的过程中，各种类型的宗教组织的作用越来越受到重视，并获得了前所未有的参与公共社会福利事业的机会。尽管宗教团体—教会、宗派及各基层的堂点（congregation）---直到19世纪末都几乎是美国社会慈善事业的唯一提供者，但自从20世纪初社会服务越来越专业化，以及随着美国国家社会福利体制的建立，宗教组织及其义工的志愿服务却越来越边缘化，并且几乎被完全忽视（Sherr & Wolfer，2002）。当然，即使如此，宗教组织仍然在地方社区层面上为民众提供了各种类型的服务，只不过这些服务基于私人捐助，大多规模较小，并且难以获得政府资金的支持，资源的限制使宗教组织无力拓展慈善服务。克林顿政府实施的“福利改革”，并经小布什政府的进一步推动，使宗教团体的社会福利事业参与，进入了一个全新的，也是充满争议的阶段。

二、“福利改革法案”中的“慈善选择”条款及相应的制度安排

克林顿政府在两党之间激烈的讨价还价后，终于在1996年8月通过了《个人责任与工作机会协调法案》（PRWORA）。这项法案是美国社会福利制度自建立以来的最大改革，其突出特点是终止了无条件终身社会福利救助的模式。这集中体现为以“贫困家庭临时补助”（Temporary Assistance to Needy Families，TANF）取代对抚养未成年子女家庭的永久补助等四项计划。法案一方面给享受福利救济者规定了惩罚性的享受时间限制和参加工作或工作培训等资格限制,另一方面减少用于直接救济和补助的资金比例,增加鼓励和帮助人们参加工作和工作技能培训的资金比例,以促使更多的人努力寻找工作,实现经济自立；通过促进工作准备、工作以及婚姻关系等方式结束贫困父母对政府福利的依赖；防止和减少非婚姻怀孕的发生率；鼓励双亲家庭的形成和保持（崔宝安，2009；林德山，2009）。因此，这项法案也被称作“福利改革法案”。

 该项法案的第104节（section 104）就是引起极大争议的“慈善选择”（Charitable Choice）条款。这一条款取消了过去宗教组织不能申请政府资金以提供社会慈善服务的障碍，鼓励宗教团体和各种类型的“以宗教信仰为基础”的组织（faith-based organization，FBO）同其它世俗性的组织一起竞争政府的社会服务合同，而不管这些参与竞争公共资金的组织是否具有以及具有什么样的宗教归属，其目的是创造一个包括所有社会服务供应者的公平竞争环境。这个条款的具体内容主要有四项：

    1. 鼓励各州和县市提高宗教性NPO对联邦政府资助的社会福利计划的参与，特别是关注那些以宗教信仰为基础的组织；

    2. 在与其它组织相同的基础上，确认宗教性NPO具有社会服务承包人的资格；

    3. 接受政府合同的宗教性NPO可以保留其宗教特征和雇佣豁免权；

    4. 维护参与者的宗教自由。

在克林顿政府的“福利改革”之前，组织如果要同政府签订社会服务合同，就必须放弃所有的宗教实践与仪式，在开展服务的场所中去除任何宗教符号，雇佣职员时不得因宗教背景而差别对待，也不得根据宗教信仰背景而选择服务对象。而且，根据美国《国内税收法》（Internal Revenue Code）规定，宗教组织只能建立与自身分离的、完全世俗性的专业服务机构，以这些机构来争取政府资助的帮贫扶困的社会福利项目。这些实践模式体现了以往在社会福利领域对美国宪法“第一修正案”所确立的“政教分离”（Separation of Church and State）原则的坚持。这导致相当一部分宗教团体无法参与政府资助的社会慈善事业，或者由于担心失去其宗教特性和独立性而不愿意与政府合作从事社会服务。而“慈善选择”条款则大大突破了这一限制，体现出迄今为止最大程度的开放性。

 “慈善选择”条款对宗教性组织参与政府资助的社会服务事业的影响，概括起来有以下几点（Pipes & Ebaugh，2002；Cnaan & Boddie，2002、2006；Knippenberg，2003；Wuest，2004；Wineburg et.al.2008）：

首先，最为突出的变化，是具有宗教背景的组织在竞争政府的社会慈善服务合同时，被允许保持其宗教特征，维持它们对“宗教信仰的定义、发展、实践与表达的控制”；这些组织可以不改变“内在治理方式”，也不必在服务场所“去除宗教艺术品、圣像、经典或其它宗教符号”来作为接受政府资助的条件。

其次，“慈善选择”条款容许接受联邦资金从事社会服务的宗教组织只雇佣那些有相同宗教信仰的员工，从而赋予它们对1964年《人权法案》中“701条款”的豁免权。这个条款规定任何雇佣活动都不得根据宗教信仰背景而区别对待应聘者。而“慈善选择”条款为有意申请政府公共资助以从事社会服务的宗教组织解除了雇佣劳动方面的限制，事实上促使与社会福利有关的政府公共资金向所有宗教组织开放。这些宗教组织一般只雇佣有着相同宗教信仰的员工，根据“慈善选择”条款的规定，它们现在也有了申请公共资金的资格。

 第三，“慈善选择”条款试图确保服务接受者的宗教自由。任何组织都不能基于宗教信仰的理由而拒绝向特定的人提供服务；对无意参与服务计划中的宗教项目的人，组织也不得歧视。换言之，任何顾客都可以拒绝社会服务项目中的全部或部分宗教项目，但仍然有权获得服务机构提供的其它世俗性的帮助，比如他们可以接受宗教组织提供的就业培训，但不参与它们的祷告聚会。此外，那些反感特定宗教背景的服务组织的人，有权获得其它完全世俗性的组织，或是具有他所认同的宗教背景的组织提供相同的服务。

 第四，“慈善选择”条款也试图保障接受了政府社会服务事业资助的宗教组织的独立性。宗教性组织接受政府合同以后，就必须象其它政府项目的承包者一样，接受政府对资金使用情况的审查。但“慈善选择”条款只要求宗教组织对所接受的政府公共资金设立单独帐户，这样既可以监控公共资金的流向，又保证宗教组织自行募集的私人资金不受政府调查。由于不必另行单独设立一个相分离的服务机构来申请和运作公共资金，这实际上使大量实力较弱的基层堂会有了直接申请政府资金的资格。

第五，为了体现“政教分离”原则，“慈善选择”条款也规定宗教性组织所接受的政府资金不得用于“宗教崇拜、宗教教育或劝人改宗”等宗教事务。

但是，在1996年“福利改革法案”通过后的最初几年里，为宗教公益事业参与洞开大门的“慈善选择”条款似乎并没有产生太大影响。研究表明，这一时期只有极少数宗教组织领导人了解这个条款；而且，无论是有意申请公共资助的宗教组织，还是负责分配这些公共资金的政府部门，都缺乏必要的技术和知识，导致两者的合作比预期的要少得多（Chaves，1999；Cnaan & Boddie，2001）。因此，为了进一步落实“慈善选择”条款，2001年1月29日，在宗教上有着鲜明保守主义色彩的小布什总统入主白宫的第二周，就签署第13199号总统行政命令，建立了隶属于白宫行政办公室的“白宫信仰与社区行动办公室” (White House Office of Faith-Based and Community Initiatives)，其职责是在美国的行政体系内推动联邦政府各级各部门资助、授权以及扩展宗教性组织及其它社区组织参与社会服务。同日的第13198号总统行政命令，在五个联邦政府部门中建立相应的“信仰与社区行动中心”（Center for Faith-Based and Community Initiatives），这五个部门是司法部、教育部、劳工部、健康和人民服务部、住房和城市发展部。这些中心协同“白宫信仰与社区行动办公室”工作，致力于在各部主持的社会项目中审查并去除宗教与社区组织在同政府合作参与社会服务方面的障碍。2002年12月12日与2004年6月1日，布什又签署第13280号和第13342号总统行政令，在农业部、美国国际开发署和商务部、退伍军人事务部与小企业管理局又分别建立五个“信仰与社区行动中心”。与之相配合，布什在2002年12月12日还签署13279号总统行政命令，即“慈善平等对待”令（Equal Treatment for Charities），要求各政府部门的信仰与社区行动中心检查本部门的各项规章，以废除联邦机构内存在的阻止宗教性组织竞争联邦资金的各项法规，并再次强调了“慈善选择”条款中的若干原则。

 由此，布什在联邦行政体系内建立起了旨在促使“慈善选择”条款得以转化为实践的组织保障体系。“慈善选择”条款的精神逐步被落实和扩展进若干主要的政府社会福利计划中。其中四项计划贯彻这一条款最为彻底(R-DeGennaro & Fogel2007)，它们是“贫困家庭临时补助”（TANF），“从福利到工作”计划（Welfare-to-Work Initiative），“社区服务综合拨款”（Community Services Block Grants），以及“化学品滥用及精神健康服务管理局合同”（Substance Abuse and Mental Health Services Administration contracts）。这意味着宗教性组织在这四个领域最为有效地得到“慈善选择”条款的支持，也因此而更多地在这四个福利项目上同政府进行合作，或容易得到政府的资助。到2005年时，至少有33个州以及哥伦比亚特区同联邦部门的“信仰与社区行动”办公室或中心展开合作；一些州更是有意通过州立法或同样在行政系统内建立这样的办公室，以期推动本州宗教组织参与公共性的社会福利事业（Sager，2007）。当然，由于美国各州的政治文化传统存在着很大差异，因此对“慈善选择”条款的态度以及所采取的相应政策与行动方式也有相当大的差异。